El Consejo de Ministros ha aprobado el Anteproyecto de Ley (APL) de Reestructuración y Resolución de Entidades de Crédito y Empresas de Servicios de Inversión que adapta a España uno de los pilares de la Unión Bancaria y cuyo objetivo es preservar la estabilidad del sector financiero. En él se diseñan los procesos de resolución de entidades en su fase preventiva, los mecanismos de actuación temprana y la resolución definitiva, así como el marco de actuación de las autoridades competentes. Con ello se da cumplimiento a la Directiva 2014/59/UE y al Reglamento 806/2014 por el que se crea el Mecanismo Único de Resolución (MUR) en el que se integra España.
La norma aprobada hoy tiene como antecedente la Ley 9/2012 que ya avanzó muchos de los aspectos de lo que en su momento era el proyecto de directiva y que se mantienen en el APL. Este aborda además las siguientes cuestiones:
1. Desarrolla el marco legal de la fase de planificación de la resolución de entidades. Incluye la elaboración periódica de planes de reestructuración, de resolución y el análisis de las autoridades sobre su facilidad para ser resueltas ordenadamente.
2. Diseña un nuevo esquema de absorción de pérdidas por parte de los acreedores (bail in) que podrá implicar que odos los acreedores tengan que contribuir al saneamiento de una entidad y no solo los subordinados, como hasta ahora. Este nuevo régimen armonizado a nivel europeo entrará en vigor en 2016. El esquema diseñado tiene dos consecuencias importantes: protege de forma más efectiva a los depositantes y permite que, si en un futuro fuera necesaria la resolución de una entidad, el coste de la misma sea menor que hasta ahora.
3. Constituye un Fondo de Resolución Nacional financiado por la industria que, a partir de 2016, deberá integrarse en el Fondo Único Europeo.
4. Articula los mecanismos de colaboración entre las autoridades españolas y el MUR.
El APL prevé la necesidad de que todas las entidades cuenten, de forma preventiva, con un plan de reestructuración y un plan de resolución. El plan de reestructuración será propuesto por la entidad al supervisor (Banco de España o Banco Central Europeo y CNMV) para su aprobación. Contendrá el conjunto de medidas que podrían adoptarse en caso de que la entidad tenga dificultades pero sea viable. El plan de resolución será aprobado por la autoridad de resolución preventiva y contendrá el conjunto de medidas que aplicará la autoridad de resolución en el caso de que la entidad sea inviable y, en aras de proteger el interés público, deba ser resuelta.
Por su parte, el procedimiento de actuación temprana se aplicará a una entidad cuando no pueda cumplir con la normativa de solvencia, pero esté en disposición de hacerlo por sus propios medios. Será el supervisor competente quien iniciará dicho procedimiento y adoptará las medidas de actuación temprana contempladas en el APL. Entre estas medidas se encuentran la intervención de la entidad, sustitución provisional de sus administradores, reestructuración de su deuda, imposición de cambios en la estrategia comercial o en la estructura jurídica de la entidad, etcétera. El FROB estará informado en todo momento de la adopción de estas medidas.
Además del procedimiento de actuación temprana, el APL contempla el procedimiento de resolución. Este se aplicará cuando una entidad sea inviable o sea previsible que vaya a serlo en un futuro y que por razones de interés público y estabilidad financiera sea necesario evitar su liquidación concursal. El supervisor competente, previa consulta a la autoridad de resolución preventiva y al FROB, puede evaluar si una entidad se encuentra en situación de inviabilidad.
El FROB, en tanto que autoridad de resolución ejecutiva, podrá realizar esa evaluación en determinados supuestos. Finalmente, y tras realizar las actuaciones mencionadas, será el FROB quien analice si se dan el resto de circunstancias que deben concurrir para iniciar el procedimiento de resolución; es decir, que no haya una solución de carácter privado y que haya un interés público en el inicio de tal proceso. Una vez que se den las condiciones para la resolución, el FROB acordará la apertura del proceso de resolución y, salvo excepciones tasadas, procederá a la sustitución del órgano de administración.
A partir de ese momento, el FROB activará, como mejor considere, los instrumentos de resolución. Entre ellos la llamada recapitalización interna o bail-in, a través de la cual se pretende minimizar el impacto de la resolución sobre los contribuyentes, asegurando una adecuada distribución de los costes entre accionistas y acreedores. La gran novedad de este instrumento es que permite imponer pérdidas a todos los acreedores y no solo hasta el nivel de los subordinados como hace hoy la vigente Ley 9/2012. Estará operativo a partir de 2016.
El ciclo de absorción de perdidas será el siguiente:
1. En primer lugar, los accionistas y acreedores asumirían pérdidas hasta un valor del 8% del total de pasivos de la entidad.
2. Si esto no es suficiente, el Fondo de Resolución podría asumir pérdidas por un importe máximo de un 5% del total de pasivos de la entidad.
3. Si esto no fuera suficiente, se continuará la recapitalización interna sobre el resto de acreedores, afectándose en última instancia a los depósitos y quedando excluidos los depósitos cubiertos por el Fondo de Garantía de Depósitos.
La necesidad de imponer pérdidas a accionistas y acreedores es compatible con una especial protección a los depósitos:
-Los depósitos de menos de 100.000 euros mantienen la garantía directa del Fondo de Garantía de Depósitos.
-Los depósitos contarán además con un tratamiento preferente en la jerarquía de acreedores. De este modo, todos los depósitos de personas físicas o pymes tendrán reconocida preferencia como acreedores, solo subordinado al nivel de protección otorgado a los depósitos de menos de 100.000 euros.
El resto de instrumentos ya estaban recogidos en la Ley 9/2012. El APL simplemente complementa y perfecciona su regulación, de acuerdo con la directiva europea. En concreto, la venta del negocio de la entidad: se transmite la entidad o parte de la misma a un sujeto privado para proteger los servicios esenciales; la creación de una entidad puente que transfiere la parte salvable de la entidad en resolución; y la creación de una sociedad de gestión de activos, a la que se transfieren los activos tóxicos de la entidad en resolución.
Otra de las novedades del APL es la creación de un Fondo de Resolución Nacional financiado por las aportaciones de las entidades de crédito y las empresas de servicios de inversión. Será administrado por el FROB y sus recursos financieros deberán alcanzar, al menos, el 1% de los depósitos garantizados de todas las entidades. El FROB contará con los recursos de este fondo para financiar las medidas de resolución. La contribución de cada entidad se determinará atendiendo a la proporción que los pasivos totales de la entidad, excluidos los recursos propios y el importe de los depósitos garantizados, representen sobre el total agregado de las entidades. Adicionalmente, las contribuciones se ajustarán al perfil de riesgo de cada entidad.
En todo caso, hay que destacar que, a partir del 1 de enero de 2016, una vez que el MUR europeo esté plenamente operativo, los fondos nacionales de resolución de los países miembros de la zona euro se integrarán en un Fondo Único de Resolución. La mutualización del uso de este fondo único se realizará de manera progresiva en un plazo de 8 años, de acuerdo con el siguiente calendario: Primer año, 40%; segundo año, 20%; los siguientes seis años, 40% restante, en porcentajes iguales.
El diseño de la arquitectura institucional prevé que el FROB mantenga el régimen jurídico del que le dota la actual Ley 9/2012. No obstante, el APL introduce ligeras novedades en la composición de la comisión rectora: en ella se integra un representante de la CNMV, y se crea la figura del presidente como máximo representante del FROB, encargado de su dirección y gestión ordinaria. Su mandato será de cinco años no prorrogable y las causas de cese serán tasadas.
EL APL configura un sistema en el que se distinguen las autoridades de resolución preventivas (Banco de España y CNMV) y la autoridad de resolución ejecutiva (FROB), especializadas según las funciones a desempeñar. A través de órganos operativamente independientes, el Banco de España para las entidades de crédito y la CNMV para las empresas de servicio de inversión se configuran como la autoridad de resolución preventiva, responsables de la fase preventiva o de planificación de la resolución. Se encargan, por tanto, de aprobar los planes de resolución y adoptar las decisiones oportunas sobre la evaluación de la resolubilidad de las entidades.
Por su parte, el FROB es la autoridad de resolución ejecutiva, responsable de la fase ejecutiva (lanzamiento de una resolución y ejecución de los planes de resolución). Podrá determinar la inviabilidad de una entidad, que desencadena su resolución, previo aviso al supervisor competente. Además, será la autoridad responsable del empleo de todos los instrumentos de resolución. A las reuniones de la Junta del Mecanismo asistiría un representante del FROB como miembro con voto y un representante del Banco de España como observador.
No obstante, la arquitectura institucional anterior, de escala nacional, se verá sustancialmente modificada a partir de la puesta en marcha definitiva del MUR. Desde ese momento, el MUR europeo será la autoridad de resolución preventiva y ejecutiva española para todas las entidades significativas (90 del total del sector bancario español). Por tanto, desde ese momento, el esquema español de reparto de competencias entre Banco de España, CNMV y FROB quedará operativamente limitado a las pequeñas entidades bancarias y a las empresas de servicios de inversión.
El APL incluye entre sus disposiciones finales una modificación del régimen jurídico del Fondo de Garantía de Depósitos. Esta modificación es consecuencia de la trasposición de la Directiva 2014/49/UE, relativa a los sistemas de garantía de depósitos, que armonizó el funcionamiento de estos fondos a escala europea. En concreto se establece por ley un nivel objetivo mínimo que deberán alcanzar los recursos del Fondo de Garantía de Depósitos que será del 0,8% de los depósitos cubiertos.
